| 生態(tài)文明法治建設(shè)要補(bǔ)哪些“缺”？ |
| 2015-12-10 19:13:30 閱讀次數(shù)：773 |
2014年10月，十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)要“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。 結(jié)合實(shí)施新《環(huán)境保護(hù)法》，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展的法制化進(jìn)程正在迎來(lái)重要的窗口期和機(jī)遇期，生態(tài)文明法治建設(shè)必將為生態(tài)文明建設(shè)提供更加有力的法律保障。 中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)合會(huì)”）特設(shè)立“法治與生態(tài)文明建設(shè)研究”課題組，從2015年~2016年開始研究，充分考量環(huán)保新常態(tài)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為2015年~2020年的窗口期和機(jī)遇期提出符合生態(tài)文明法律制度要求、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的法律保障。 完善法律制度設(shè)計(jì)，填補(bǔ)環(huán)境立法“空白” “與實(shí)踐的需要相比，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域還存在明顯的立法空白。”課題組中方組長(zhǎng)、天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海表示。 目前，土壤污染和危險(xiǎn)化學(xué)品對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境的損害問(wèn)題已逐步暴露出來(lái)。但是，土壤污染和危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)領(lǐng)域的基本情況卻還不清楚，而部門之間職責(zé)的交叉重疊以及缺乏有效的法律制度體系和嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控手段，加之缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制，使得環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已不容忽視。 孫佑海認(rèn)為，要解決這個(gè)問(wèn)題，就要改革危險(xiǎn)化學(xué)品多部門的分管體制，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、高效的危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系，并相應(yīng)制定適用全部危險(xiǎn)化學(xué)品的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法》。 課題組建議，要改變目前多個(gè)部門涉及有毒有害化學(xué)品管理的行政監(jiān)管職能，建立由環(huán)境保護(hù)部門為主的統(tǒng)一監(jiān)管體制，并參照發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，建立統(tǒng)一的化學(xué)物質(zhì)危害識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、完整的新化學(xué)物質(zhì)申報(bào)登記制度和化學(xué)品 “市場(chǎng)準(zhǔn)入”制度。 同時(shí)，要明確規(guī)定高風(fēng)險(xiǎn)化學(xué)品的限制、淘汰以及含量限制等要求，并制定化學(xué)品的全生命周期過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控。為防止和應(yīng)對(duì)突發(fā)性環(huán)境事件，要建立完整的事故應(yīng)急和環(huán)境污染處置的管理制度體系，并明確生產(chǎn)者、使用者和監(jiān)管者各自的法律責(zé)任。 此外，課題組還建議修改完善現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，進(jìn)一步明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)各級(jí)政府政策、規(guī)劃制定的約束力以及對(duì)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局的約束力，增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和科學(xué)性，擴(kuò)大適用范圍，完善內(nèi)容和程序，并確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為綜合性評(píng)價(jià)制度。在完善環(huán)評(píng)專業(yè)技術(shù)審查的同時(shí)，強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度在協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益訴求中的平衡功能，并進(jìn)一步加大對(duì)各類環(huán)評(píng)違法行為的法律責(zé)任追究力度。 對(duì)于土壤污染防治立法，課題組建議盡快出臺(tái)全面、綜合性的《土壤環(huán)境保護(hù)法》，制定污染場(chǎng)地管理的配套法律法規(guī)等，構(gòu)建一個(gè)完整科學(xué)的土壤污染標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步形成土壤污染管理的法律法規(guī)體系。 提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效益，整合環(huán)境管理資源 環(huán)境法律制度之間的“內(nèi)耗”，是生態(tài)文明法律體系中存在的一個(gè)重要問(wèn)題。首先是具備生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性的法律制度被不同管理部門人為切割。 以水環(huán)境保護(hù)為例，水功能區(qū)和水環(huán)境功能區(qū)；流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和流域水污染防治規(guī)劃；水體納污能力指標(biāo)、水環(huán)境容量和總量指標(biāo)等相同或相近的水資源保護(hù)制度和水污染防治制度，被當(dāng)前的法律制度人為分開。 “在自然生態(tài)保護(hù)方面也存在類似的問(wèn)題，物種保護(hù)和棲息地保護(hù)分離，動(dòng)物和植物分離，陸生和水生分割，都使完整的自然生態(tài)系統(tǒng)管理被不同的管理部門和不同的法律法規(guī)切割�！睂O佑海說(shuō)。 其次，部門內(nèi)部管理制度的人為分割和碎片化現(xiàn)象以及《環(huán)境保護(hù)法》中主要法律制度重復(fù)規(guī)定問(wèn)題也比較嚴(yán)重。 因此，課題組建議，根據(jù)環(huán)境保護(hù)向環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的要求，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序，強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，將一些重要的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)直接納入環(huán)境保護(hù)法律或者法規(guī)中；改革環(huán)境保護(hù)部門的內(nèi)部管理體制，整合排污許可以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污申報(bào)、總量控制、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管、排污口設(shè)置管理等各相關(guān)環(huán)境管理制度，減少環(huán)境管理的重復(fù)交叉和內(nèi)耗，有效發(fā)揮排污許可在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和環(huán)境綜合管理中的統(tǒng)領(lǐng)作用，并分別研究制定《排污許可法》和《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法》。 在自然資源的保護(hù)方面，課題組建議研究制定有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的法律和有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理的法律。整合自然保護(hù)區(qū)域方面的管理體系，制定統(tǒng)一的《自然保護(hù)區(qū)域法》。 “應(yīng)在優(yōu)先保護(hù)、嚴(yán)格管理和可持續(xù)利用的前提下，改革現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等各類保護(hù)區(qū)體系混雜、社會(huì)功能定位不清、管理機(jī)構(gòu)交叉重疊的體制�！睂O佑海表示，要按照保護(hù)的類別、嚴(yán)格程度和可持續(xù)性，研究建立統(tǒng)一的分類體系及相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，合理整合我國(guó)各種保護(hù)區(qū)，建立健全有效的管理體制。 明確環(huán)境資源公共屬性，防止環(huán)保法律效力“嚴(yán)重減損” 課題組認(rèn)為，在我國(guó)民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等相關(guān)法律中，總體上尚未建立形成有利于生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念、原則與機(jī)制，尚未建立形成完整的自然資源和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)法律制度體系和民事法律責(zé)任體系，生態(tài)文明的有關(guān)法律特別是環(huán)境保護(hù)方面的法律受其他領(lǐng)域立法的沖擊，實(shí)際法律效力“嚴(yán)重減損”。 孫佑海介紹，這種“嚴(yán)重減損”在民事立法中，主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)的預(yù)防原則缺失、資源使用的可持續(xù)利用原則缺失和環(huán)境權(quán)（包括人身權(quán)和物權(quán)領(lǐng)域）方面的規(guī)定缺失等方面。 而法律中沒(méi)有明確有關(guān)物權(quán)的權(quán)利人在使用占有、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能時(shí)必須遵守環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，并且我國(guó)民事主體制度忽視了公眾對(duì)干凈的水、清新的空氣、優(yōu)美的環(huán)境等方面的物質(zhì)和精神上的要求，對(duì)相關(guān)的環(huán)境權(quán)缺乏必要的保護(hù)措施，這也是導(dǎo)致“減損”發(fā)生的一個(gè)原因。 “為解決其他經(jīng)濟(jì)和資源領(lǐng)域立法的沖擊使得環(huán)境法律作用‘嚴(yán)重減損’的問(wèn)題，在相關(guān)法律中規(guī)定保護(hù)環(huán)境的內(nèi)容十分必要。因此，應(yīng)當(dāng)積極研究探索我國(guó)整體法律體系的生態(tài)化和綠色化，使得有利于環(huán)境保護(hù)的法律制度和措施在各個(gè)領(lǐng)域都能持續(xù)不斷地發(fā)揮應(yīng)有的作用。”孫佑海強(qiáng)調(diào)，民法典編纂已經(jīng)列入新修改的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，在民法典編纂的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)特別注意把生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的理念、原則和重要規(guī)范納入其中。 課題組建議，首先要在憲法和法律中明確規(guī)定環(huán)境的法律內(nèi)涵和外延，明確規(guī)定其公共資源或者公共共用物屬性；二是把推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及保護(hù)環(huán)境的原則納入民法典編纂；三是將環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，建議在民法典編纂過(guò)程中，對(duì)人身權(quán)制度的“綠化”做認(rèn)真研究，把環(huán)境權(quán)納入人身權(quán)的有關(guān)規(guī)定中。而把環(huán)境物權(quán)納入物權(quán)規(guī)范，進(jìn)一步明確物權(quán)使用不應(yīng)損害公共和私人環(huán)境權(quán)益以及完善有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定等內(nèi)容，也是解決環(huán)境法律作用“減損”的具體措施。 此外，課題組還建議在不斷完善環(huán)境法律體系和整合現(xiàn)行法律制度的基礎(chǔ)上，以《環(huán)境保護(hù)法》和各專項(xiàng)污染防治法為基礎(chǔ)，深入開展環(huán)境法典的理論研究和體系結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)論證，動(dòng)員各界力量廣泛參與，為全面開展環(huán)境法典的編纂奠定深厚的理論和社會(huì)基礎(chǔ)。 開啟立法新模式，為環(huán)境保護(hù)提供科學(xué)、有效、可操作的法律依據(jù) “解決環(huán)境立法問(wèn)題，有必要建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)的銜接制定體制。這一建議不僅有利于解決我國(guó)當(dāng)前環(huán)境管理的實(shí)際困難，即黨政不同責(zé)問(wèn)題，更符合十八屆四中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求�！睂O佑海表示。 《水污染防治法》正在修訂過(guò)程中，課題組認(rèn)為，可以以此進(jìn)行試點(diǎn)。《水污染防治法》修訂時(shí)，在總則中規(guī)定“各行政區(qū)域的水污染防治工作應(yīng)定期向同級(jí)黨委匯報(bào)”，同時(shí)啟動(dòng)黨內(nèi)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的制定工作。按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律和“水十條”的要求，由中共中央制定黨內(nèi)法規(guī)或者通知等規(guī)范性文件，規(guī)定各省級(jí)黨委和政府的水污染防治責(zé)任，并進(jìn)行定期考核，把對(duì)各行業(yè)、各部門和各區(qū)域的水污染防治考核結(jié)果報(bào)中組部，作為干部使用任命的依據(jù)或者參考。 部門利益是制約我國(guó)環(huán)境立法的重要問(wèn)題，要想確保環(huán)境法律法規(guī)從上到下都得到有效貫徹落實(shí)，應(yīng)在立法階段建立超越部門利益的立法啟動(dòng)、起草體制和機(jī)制。 課題組認(rèn)為，對(duì)于法律制定或者修改的啟動(dòng)，可以由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)執(zhí)法檢查或者調(diào)研來(lái)決定啟動(dòng)，也可以由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大或其常委會(huì)審議來(lái)啟動(dòng)。而全國(guó)人大或其常委會(huì)決定啟動(dòng)環(huán)境法律的制定或者修改的，只能由全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)同有關(guān)專委會(huì)或者工作委員會(huì)負(fù)責(zé)草擬條文，不得委托國(guó)務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)專委會(huì)或者工作委員會(huì)進(jìn)行調(diào)研拿出草案后，可以召集國(guó)務(wù)院法制辦和各部委局聽(tīng)取意見(jiàn)，但這些意見(jiàn)只能供全國(guó)人大參考。 “建立新的立法設(shè)計(jì)方式的目的在于解決環(huán)境法律法規(guī)操作性不足的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢(shì)主要源于政府的權(quán)力過(guò)大和法律法規(guī)過(guò)于原則�！睂O佑海說(shuō)。 如何解決法律法規(guī)操作性不足問(wèn)題，同時(shí)限制政府權(quán)力，是“以一攬子解決方式改進(jìn)環(huán)境立法工作”這一建議提出的中心所在。 課題組認(rèn)為，建立新的立法設(shè)計(jì)方式，主要是為了避免法律制定者希望把法律細(xì)化的任務(wù)推給法規(guī)，而法規(guī)細(xì)化的任務(wù)又推給部門規(guī)章的問(wèn)題出現(xiàn)。過(guò)度原則的環(huán)境法律不利于執(zhí)行，而較為詳細(xì)的部門規(guī)章則帶有濃厚的部門利益色彩。因此，要轉(zhuǎn)變這種立法設(shè)計(jì)方式，在制定法律時(shí)，就要做出詳細(xì)的一攬子規(guī)定，事先預(yù)計(jì)可能存在的問(wèn)題并予以解決。如果同時(shí)規(guī)定不了的，可以規(guī)定配套規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定期限。 此外，課題組還建議繼續(xù)加大信息公開力度，提高環(huán)境立法公眾參與程度，并貫徹“多規(guī)合一”，促使各規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，優(yōu)化污染防治和生態(tài)保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)。 “為保障環(huán)保規(guī)劃的作用得以真正發(fā)揮而不是淪為不停改動(dòng)的‘鬼劃’，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)國(guó)際上的成熟經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)環(huán)境政策和法規(guī)體系，提高環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境法律體系中的地位�！睂O佑海強(qiáng)調(diào)。 |