| 環(huán)境空氣質量標準還需法律準繩 |
| 2015-7-9 8:45:13 閱讀次數(shù)：785 |
環(huán)境保護標準制度是我國法律確立的一項基本制度，在新修訂的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》中都有授權國務院環(huán)境保護主管部門制定環(huán)境質量標準、污染物排放標準以及環(huán)境監(jiān)測規(guī)范的有關規(guī)定。但是，現(xiàn)行法律對環(huán)境保護標準的授權過于簡單，多年來沒有突破，在一定程度上影響了環(huán)境保護標準制度發(fā)揮其應有功能，標準限值的確定遇到不少困難。當前適逢對《大氣污染防治法》的第二次修訂，有必要分析我國環(huán)境空氣質量標準的立法現(xiàn)狀和不足，借鑒國外相關法律規(guī)則，結合我國有關標準立法和制定的實踐經(jīng)驗，提出我國環(huán)境空氣質量標準的立法思路，建立以改善環(huán)境質量為中心的大氣污染防治法律體系。 ★標準制定難度大，實施目標不夠清晰 法律本身有何立法技術缺陷？ 國家環(huán)境保護行政主管部門先后發(fā)布了《環(huán)境標準管理辦法》（環(huán)保總局令1999年第3號）和《國家環(huán)保標準制修訂工作管理辦法》（環(huán)�？偩止�2006年第41號），規(guī)定了制定環(huán)境質量標準的一些原則和程序，較之法律條款規(guī)定有所細化。但由于這些規(guī)章性文件法律層次不高，且多屬于技術性、內部程序性規(guī)范，難以達到指導我國環(huán)保標準制定的目的。 目前，標準本身多由標準主管部門行政人員、標準編制單位技術人員以及參與咨詢的專家來把握，難免有失偏頗，導致標準的法定原則和依據(jù)不明確、不穩(wěn)定。 最為典型的例子是《環(huán)境空氣質量標準》中關于NOX指標的限定。1996年修訂《環(huán)境空氣質量標準》時先規(guī)定了NOX限值；2000年因北京市提出美國無此指標很快以標準修改單的形式刪除這項指標，并同時放寬NO2限值；2012年又恢復NOX指標并加嚴NO2限值。前后反復很大，理論問題并沒有理順。對此，標準起草人員和管理人員，甚至相關行政執(zhí)法部門感到棘手。解決這類問題的出路在于將制定環(huán)境空氣質量標準的“標準”法定化，各方面共同遵守，一以貫之。 1982年我國制定了大氣環(huán)境質量標準， 1996年、2012年又先后進行了兩次修訂。但長期以來，對達標年限的要求始終不明確。即使國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》也只是描述近期一個階段空氣質量目標，而沒有指明什么年度國家整體應該達到標準規(guī)定的污染物限值。甚至最新發(fā)布的指導生態(tài)文明建設的綱領性文件也只能定性提出“到2020年大氣環(huán)境質量得到改善”這樣較為模糊的目標。 從工作層面來看，造成標準目標期限指向不明確的原因是確立標準限值和實現(xiàn)標準限值的目標年相互脫節(jié)，標準制定時簡單模仿國外，而忽視國外標準限值同時都有目標年限這一事實。但最主要的根源在于法律對大氣環(huán)境質量標準的內容及其目標期限并未做出明確規(guī)定。試想，一個沒有年限指向的標準限值，談何寬嚴呢？ 雖然現(xiàn)行《大氣污染防治法》明確了大氣環(huán)境質量標準的制定主體和層級，但未對授權行為本身和被授權者（即標準制定機關）實施授權決定時應當遵循的原則等限度問題作明確規(guī)定。 2014年新修訂的《環(huán)境保護法》雖然增加了有關環(huán)境基準的條款，但條款邏輯不連貫、創(chuàng)新不足。環(huán)境空氣質量標準幾乎還是無源之水、無本之木。 以2015年修改實施的《立法法》的要求來看，標準相關法律條款還很不完善，沒有講清楚大氣環(huán)境質量標準的作用、如何制定等重大原則問題，不僅經(jīng)常出現(xiàn)學術爭議，而且標準制定實踐中也存在久議不決、難以決策，影響了標準的實施。 ★環(huán)境空氣質量標準達標年限、實施程序亟待明確 環(huán)境空氣質量標準應被賦予何種法律地位？ 目前，已有發(fā)達國家形成了比較完整的環(huán)境空氣質量標準立法規(guī)則，可以總結為以下幾個特點。 從標準的保護對象來看，有人體健康、財產(chǎn)福利、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境之分，不同國家的表述不同；從標準目標對象來看，污染物種類基本一致，美國主要針對常規(guī)污染物以及二次污染物，而在日本和歐盟的相關立法中還包括有毒污染物。根據(jù)污染物不同，有濃度限值、警報值、目標值等之分。 特別是，污染物濃度限值作為基于一定年限后的目標，有明確的時間要求，有的在法律中規(guī)定，有的在發(fā)布標準的公告中同時出現(xiàn)。標準值的判斷普遍基于科學研究和行政決策，因此采用專家委員會制度參與審查、決策是必經(jīng)程序，并由法律明確標準的實施程序、路徑。環(huán)境空氣質量標準是在法律規(guī)范下的目標性要求，常與產(chǎn)品和服務類技術標準體系分離，《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》更是將“環(huán)境保護標準”與“國家標準”概念并列。 我國1982年首次發(fā)布大氣環(huán)境質量標準，后經(jīng)兩次修訂，學術研究和管理應用不斷碰撞，為環(huán)境空氣質量標準立法積累了一定的基礎，需要進一步的立法抽象概括，就可以形成規(guī)范大氣環(huán)境質量標準的法律條款。 為此，可以借鑒食品安全標準立法的經(jīng)驗。2009年頒布實施的《食品安全法》以第3章“食品安全標準”共9條規(guī)定了新的食品安全標準制度，對食品安全標準的目的與原則、性質、內容、管理體制、標準整合與過渡措施、評審通過程序與技術依據(jù)、地方標準、企業(yè)標準、公眾周知等9個方面進行了系統(tǒng)闡述。將于今年10月正式實施的《食品安全法》又強化了食品安全標準制度，條款得到進一步完善。 可以說，這是我國迄今為止在《標準化法》之外，對法定性標準制度規(guī)定最為全面的一部法律。雖然食品安全和大氣污染防治分屬不同部門，標準的立法原則自然也不同。但是，食品安全標準法律法規(guī)的構建思路和要素，對《大氣污染防治法》規(guī)范環(huán)境空氣質量標準具有參考價值。 由于新《環(huán)境保護法》和現(xiàn)行《大氣污染防治法》對環(huán)境質量標準的制定規(guī)定較簡單，對實際工作指導和規(guī)范不夠，應當以新《立法法》的要求為準，在現(xiàn)有條款的基礎上進行補充、細化，將“環(huán)境空氣質量標準”（可按照國外慣例和我國目前的標準名稱修改）作為修訂《大氣污染防治法》的立法目標和核心條款。建議在第一章“總則”中設立有關環(huán)境空氣質量標準的條款，明確標準在立法目標和立法基本原則上的核心地位。這是《大氣污染防治法》關于標準問題在立法理念、思路、技術、體例上的重大轉變，體現(xiàn)出《大氣污染防治法》在《環(huán)境保護法》一般原則指導下的自身特點，而不是照抄《環(huán)境保護法》或簡單模仿�？梢詫⒋髿馕廴疚锱欧艠藴首鳛檫_到環(huán)境空氣質量標準的基本手段和防治污染的基本制度在第二章另行詳細規(guī)定。將有關環(huán)境空氣質量標準和大氣污染物排放標準的法律條文在第一、二章中分別規(guī)定，體現(xiàn)的是這兩類環(huán)保標準法律地位、作用、性質的不同。 ★環(huán)境空氣質量標準立法應以目標為導向，以基準科學為依據(jù) 環(huán)境空氣質量標準的法律性質是什么？ 圍繞環(huán)境空氣質量標準的法律作用、標準的制定目的和依據(jù)、標準體系和內容、標準的決策技術程序、標準的應用評估和修訂、標準的組織實施等，提出如下建議。 關于環(huán)境空氣質量標準的法律性質和作用。當前社會公眾甚至環(huán)境法學界有相當一部分人誤以為國家空氣質量標準是保護公眾健康的最低要求，把環(huán)境質量標準和排放標準的不同法律性質、作用混為一談，究其原因是法律尚未對不同標準的性質作出規(guī)定。 應當在修訂《大氣污染防治法》時還原環(huán)境空氣質量標準的本質，明確環(huán)境空氣質量標準作為政府施政的環(huán)境目標，不對相對人產(chǎn)生法律約束力�？梢詫ⅰ皣噎h(huán)境空氣質量標準是國家防治大氣污染、管理全國環(huán)境空氣質量的基本目標和評價環(huán)境空氣質量狀況的法定依據(jù)”作為對標準法律性質和作用的表述。對環(huán)境空氣質量標準目標作用和評價功能的定位，反映的是相對于目的性價值的工具性價值，體現(xiàn)了標準法定的原則。 關于制定環(huán)境空氣質量標準的依據(jù)。環(huán)境法學界有一些聲音認為環(huán)境基準是環(huán)境質量標準的唯一依據(jù)，而忽視環(huán)境質量標準的有限性和階段性。我國制定、修訂環(huán)境空氣質量標準既要借鑒國際環(huán)境空氣基準，也要考慮我國發(fā)展現(xiàn)狀和目標。 因此，將“制定環(huán)境空氣質量標準，應當以保護人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準為科學依據(jù)(原則依據(jù)1)，并與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(原則依據(jù)2)”作為標準的制修訂準則，既體現(xiàn)標準的科學性，又反映政治決策的價值取向。 環(huán)境基準作為環(huán)境質量標準的科學基礎，應當加強。但我國環(huán)境空氣基準研究十分薄弱，因此將“國家應當采取多種方式鼓勵、支持、組織環(huán)境空氣基準研究，并定期公布環(huán)境空氣基準研究科學成果”寫入法律是必要的，僅像《環(huán)境保護法》所提那樣“鼓勵”環(huán)境基準研究是不夠的，環(huán)境基準是國家必須強制開展的基礎性研究和應用性研究。 關于環(huán)境空氣質量標準的技術審查程序。由于環(huán)境空氣質量標準在環(huán)境管理中的核心地位和技術復雜性，及其現(xiàn)階段對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的制約作用，僅依靠標準起草小組和政府主管部門推動可能存在一定問題，因此建立專家委員會審查機制是十分必要的。 可以考慮將審查程序設置為：“國家環(huán)境空氣質量標準須經(jīng)國家環(huán)境空氣質量標準評審委員會審查通過，國家環(huán)境空氣質量標準評審委員會由環(huán)境與健康、空氣質量監(jiān)測和管理、生態(tài)保護、預防醫(yī)學、毒理學、經(jīng)濟學、社會學、法律等方面的專家及國務院有關部門的代表組成”。這在我國食品安全標準的制定上是有先例的。 關于環(huán)境空氣質量標準的分類和內容。標準的保護對象、基本內容等都應在法律中體現(xiàn)。目前環(huán)境空氣質量標準的保護對象尚不明確，從地域上分為一級標準、二級標準，與環(huán)境科學基本原理相沖突。 從國外經(jīng)驗來看，因存在兩類環(huán)境空氣基準，因此法律規(guī)定環(huán)境空氣質量標準分為“保護公眾健康的標準、保護生態(tài)環(huán)境的標準”兩類是符合科學原理的，應該據(jù)此分別制訂標準。 對應當控制的空氣污染物也要在法律中明確規(guī)定，而不能等到制定國家環(huán)境空氣質量標準時自由選擇。否則就無法通過立法技術推導出對各類污染源、大氣污染物實施控制措施的必要性和合理性。從國際經(jīng)驗和我國大氣污染現(xiàn)狀來看，將“可吸入顆粒物、細顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、鉛”等普遍存在的常規(guī)污染物納入環(huán)境空氣質量標準是合適的，可以逐步增加“有毒空氣污染物”濃度限值，成為主體標準即限值標準。 同時，要求標準中設定“警報標準”，而不應當在標準之外通過規(guī)范性文件自由設立“空氣質量指數(shù)預警標準”。為解決各地標準不統(tǒng)一的問題，當前應盡快在標準中補充規(guī)定PM2.5警報標準，并開展O3警報標準研究。 另外，法律還應提出環(huán)境空氣質量標準逐步增加、完善未來不同年度的污染物濃度限值等要求，并規(guī)定出中長期不同階段的國家空氣質量目標。 關于環(huán)境空氣質量標準的應用。首要應用是評價空氣質量狀況，建議采用“國務院環(huán)境保護主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質量標準，制定環(huán)境空氣質量狀況評價規(guī)范，并組織公布全國設區(qū)市空氣質量狀況”的表述。另外，國家還要支持、組織、開展環(huán)境空氣質量對人體健康、生態(tài)環(huán)境損害的研究，為環(huán)境基準研究提供技術支撐，反映標準實施的效益。 關于環(huán)境空氣質量標準的組織實施。標準的生命力在于實施，應當在法律中強調標準實施。唯有如此，才能在邏輯上進一步引出相關法律制度和措施。實施主要涉及3個方面，即國家確立達標年限的原則；達標措施和規(guī)劃屬于地方政府職能的原則；空氣質量反惡化原則。 可以表述如為：“國務院環(huán)境保護主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質量標準、城市空氣質量超標程度以及城市特征，分類擬訂全國重點城市環(huán)境空氣中超標污染物達標年限的確立標準，報國務院批準后公布實施。省級人民政府公布轄區(qū)內超標城市名單和達標年限”；“未達到環(huán)境空氣質量標準的，有關地方人民政府應當依法采取大氣污染防治措施，制定達標規(guī)劃，限期達到標準”；“已經(jīng)達到環(huán)境空氣質量標準的，應當維持或者不得顯著增加污染物濃度”。 鑒于實施過程中達標效果的不確定性，法律應當規(guī)定空氣質量狀況與標準差距比較評估機制。經(jīng)過評估，預期不能達到環(huán)境空氣質量標準的，地方人民政府應采取更加嚴格的措施，或修訂達標規(guī)劃。對于逾期未能達標的城市，上級人民政府環(huán)境保護主管部門可以采取限制增加大氣污染物排放的措施，除非這種排放是保障城市運行和居民生活所必需的。 關于環(huán)境空氣質量標準的評估和修訂。隨著環(huán)境科學技術的不斷發(fā)展，環(huán)境空氣質量標準應及時調整，與之相適應。因此，應當根據(jù)最新環(huán)境基準科學成果、經(jīng)濟社會發(fā)展階段，結合國家環(huán)境空氣質量標準的實施情況，對標準實施效果進行評估，并進行必要的修訂。這就需要法律提出明確要求。但是，目前《大氣污染防治法》（修訂草案）中“大氣環(huán)境質量標準應當根據(jù)大氣污染防治的要求和經(jīng)濟、技術條件適時進行評估、修訂”的提法，有因果倒置之嫌。 關于標準知識普及。鑒于公眾對灰霾天氣的不良情緒，亟須開展標準科學知識普及工作，使公眾理解污染物不同作用時間段濃度限值、警報標準的科學含義，理解環(huán)境空氣質量標準是目標，只有在超過警報標準時才能對公眾健康造成一定危害，正確認識室外空氣污染、室內空氣污染、吸煙的危害，樹立綠色的生產(chǎn)、生活方式，正確對待重污染天氣。 |