| “4萬億”環(huán)保大考 |
| 2014-9-23 21:29:31 閱讀次數(shù)：1354 |
| 3月11日上午，在北京梅地亞新聞中心舉行的一場全國“兩會”專題采訪，吸引了眾多媒體的關(guān)注。 這次采訪的主題，是“當前環(huán)境保護形勢和任務”。在本屆“兩會”上，以“4萬億”刺激計劃為代表的經(jīng)濟話題，吸引了最多的目光；但“4萬億”投資可能帶來的環(huán)境挑戰(zhàn)，同樣是不少“兩會”代表和委員關(guān)注的焦點話題之一。 之前，3月5日，中國國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出，2008年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）能耗比上年下降4.59％；化學需氧量 （COD）、二氧化硫這兩種主要污染物的排放量繼2007年之后，再次保持“雙降”勢頭，分別減少4.42％和5.95％。 這樣，近三年中國已經(jīng)實現(xiàn)了單位GDP能耗下降10.08％，化學需氧量、二氧化硫排放量分別減少6.61％和8.95％。按照這種趨勢，到2010年實現(xiàn)主要污染物分別降低10％的目標應無太大懸念。 然而，不少人仍然擔心，在各地大干快上以及“保增長、保民生”的大背景下，環(huán)保會不會暫時成為犧牲品？ 針對這種擔憂，環(huán)境保護部（下稱環(huán)保部）副部長吳曉青在專題采訪中承諾，在這輪熱潮中將嚴把環(huán)保關(guān)，“我們寧可現(xiàn)在做惡人，也不能做歷史罪人”。 據(jù)他透露，在截至2月底上報至該部接受環(huán)境影響評價審批的194個項目中，有14個總投資金額上千億的項目因不符合環(huán)保要求，被暫緩審批或者不予審批。 然而，隨著各地的投資項目的陸續(xù)上馬，“4萬億”投資所帶動的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的博弈，也才剛剛開始。 天平向何方傾斜 2008年，中國主要污染物排放量保持“雙降”的勢頭，早在意料之中。但下降幅度之大，卻多少給人一些驚喜。 在環(huán)保部副部長張力軍看來，這一成果的取得，與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、減排工程建設以及環(huán)境經(jīng)濟政策的逐步到位密不可分。不過，他也承認，因受全球金融危機的影響，去年中國GDP實際增長速度要低于預期，這在客觀上也減輕了污染物排放的壓力。 此前，不少環(huán)保人士在接受《財經(jīng)》記者采訪時都表示，2008年之所以能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能減排目標，很大程度上與金融危機的影響密不可分。因為隨著出口受阻以及國內(nèi)需求減速，不少排放量大、能耗大的資源類產(chǎn)業(yè)，都被迫減產(chǎn)甚至局部性停產(chǎn)。有測算顯示，中國大約四分之一的能耗與污染物排放，都與進出口貿(mào)易密切相關(guān)。 然而，這種不可持續(xù)的外部“紅利”，到底是否會持續(xù)到2009年，還是說在2009年要連本帶息一起“償還”，卻還是個問題。 此番擔憂，并不是毫無緣由。雖然在“4萬億”刺激計劃中，中國政府以及環(huán)保部表示要嚴控“兩高一資”（高污染、高能耗以及資源性）項目的上馬，但全國政協(xié)委員、原國家環(huán)境保護總局副局長王玉慶在接受《財經(jīng)》記者采訪時就指出，僅2007年，中國就有大約10％至15％的中央投資項目未通過環(huán)保驗收就自行投產(chǎn)；而在地方投資的項目中，這個比例更高達40％。 2009年，在中央和地方投資都水漲船高的大背景下，嚴控能否真正落到實處，他坦言“把握并不是太大”。 據(jù)了解，在“4萬億”計劃出臺之后，投資項目的環(huán)境影響評價報告書的審批時間，已由過去的一個月，縮短至短短一個星期。而在審批過程中，一些地方環(huán)保部門為了加快項目審批速度，不惜為不合格項目“大開綠燈”；對一些可能為地方帶來巨大經(jīng)濟效益、但短期內(nèi)環(huán)境風險比較小的項目，甚至實行“先審批通過，后補做環(huán)評”的原則。 例如，目前一些地方政府對高速公路的投資項目，就采取“睜一只眼，閉一只眼”的做法。按照環(huán)評的要求，高速公路的環(huán)評報告書需要涵蓋所有路段；如果碰到自然保護區(qū)等需要回避的重點區(qū)域，更需要在審批過程中嚴格論證把關(guān)。 全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保局副局長潘碧靈在接受《財經(jīng)》記者采訪時承認，目前在實際操作中，高速公路環(huán)評審批往往存在“化整為零”的現(xiàn)象，即分路段分批審批。 多位地方環(huán)保部門負責人在接受《財經(jīng)》記者采訪時都提醒說，與新建項目相比，他們更擔心的是，部分企業(yè)為了節(jié)省成本應對危機，減少已經(jīng)安裝的環(huán)保設施運行頻率，以及推遲安裝新的環(huán)保設備的情況。 以湖南省洞庭湖周邊為例，當?shù)丨h(huán)保部門在此前的整頓中曾經(jīng)關(guān)閉了234家造紙企業(yè)，并要求繼續(xù)生產(chǎn)的必須上馬環(huán)保設施。但在今年2月底開始的長江流域環(huán)保執(zhí)法行動中，僅湖南省環(huán)保局就查處了一批“雖有環(huán)保設施，但依然偷排”的造紙企業(yè)。 混亂的信號 當然，硬幣皆有兩面，也有人看到“4萬億”計劃的潛在轉(zhuǎn)機。 早在2008年年底，國家發(fā)展和改革委員會副主任解振華就強調(diào)，這些投資實際上也是中國走向低碳經(jīng)濟的一次良好契機。 原環(huán)�？偩指本珠L王玉慶在接受《財經(jīng)》記者采訪時，也表達了類似的觀點�！�4萬億”計劃，雖然有使得中國“十一五”環(huán)保目標功虧一簣的風險，但也為未來的環(huán)境保護提供了難得一遇的改革契機。 他對《財經(jīng)》記者表示，一方面，“4萬億”計劃中明確安排了生態(tài)環(huán)境投資，可用于加強環(huán)境基礎設施，如城鎮(zhèn)污水處理廠等的建設；另一方面，過去能源消耗大、污染隱患問題多的企業(yè)可借機調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、提高技術(shù)水平的方式，來提高產(chǎn)業(yè)競爭力。 全國人大代表、湖北經(jīng)濟學院院長呂忠梅也告訴《財經(jīng)》記者，從積極的一面來看，金融危機能夠加速優(yōu)勝劣汰的過程，逼著企業(yè)去轉(zhuǎn)型和調(diào)整，用更高的環(huán)境標準和技術(shù)標準去淘汰一批落后的生產(chǎn)工藝和設備。 而要實現(xiàn)這種良性的轉(zhuǎn)變，中央的財政投入就顯得至關(guān)重要。因為之前，尤其是城市快速工業(yè)化過程中，中國在環(huán)境基礎設施方面的投入欠債太多。 以城市新建污水處理設施為例，過去三年中，中國每年新增處理量都在1200萬噸以上；這一增長速度，相當于“十五”期間的2倍、“九五”期間的6倍之多。但王玉慶在參與調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，目前其投資大頭仍然來自地方，中央財政投入僅占17％左右。這種情況，直接導致中國中西部廣大地區(qū)，或者無力承擔上馬污水處理設施的費用，或者無力維持運行。 反觀美國，在上世紀五六十年代大規(guī)模興建污水處理廠時，有50％的投入都直接來自聯(lián)邦財政。這使得在短短20年時間內(nèi)，美國就在所有城市都建成了污水處理設施。 但遺憾的是，恰恰在這方面，不少來自環(huán)保界的代表和委員對《財經(jīng)》記者坦言，此次會議傳遞出的實際信息并不令人樂觀。 按照之前的安排，“4萬億”中用于生態(tài)環(huán)境的投資為3500億元，占總量的9％。但3月6日，國家發(fā)改委主任張平公布了調(diào)整后的投資計劃，生態(tài)環(huán)境成為最大的“輸家”之一；其投資額度已經(jīng)大幅減至2100億元，其下降幅度和絕對量都僅次于基礎設施建設投資。 考慮到在所謂的生態(tài)環(huán)境投資中，有60％以上都歸屬林業(yè)部門用于生態(tài)修復等，10％則由各級發(fā)改委直接用于企業(yè)的節(jié)能減排和技術(shù)改造升級，真正能由環(huán)保部門用來清欠和維新的經(jīng)費，實際上已經(jīng)少得十分可憐了。 即使以中央財政來計算，環(huán)境保護方面的支出所占份額也面臨縮水的尷尬。根據(jù)財政部公布的預算案，雖然2009年整個環(huán)境保護的中央財政支出將增加近200億元，達1237億元；但其18.9％的增長幅度，仍低于24％的整體增幅。 這就意味著，在2009年，環(huán)境保護支出在中央財政中所占的比重，將從上一年的2.86％下滑至2.82％。 “一旦中央釋放出哪怕一點點微妙的信號，到了地方上，恐怕都會被雪崩式放大�！币晃徊辉竿嘎缎彰臉I(yè)內(nèi)人士就不無憂心地對《財經(jīng)》記者表示，“但愿這些變化，不會被那些主張‘環(huán)保先放一放’的人過度詮釋。” 制度仍待突破 在呂忠梅看來，僅僅靠加大生態(tài)環(huán)境方面的投資力度，或者把環(huán)保產(chǎn)業(yè)列入振興計劃之中，遠遠不足以解決所有環(huán)境問題。 “環(huán)保涉及生產(chǎn)到生活到消費的整個過程，是一個全社會都要做的事情。不可能光發(fā)展一個環(huán)保產(chǎn)業(yè)，我們國家的環(huán)保工作就做好了�！眳沃颐穼Α敦斀�(jīng)》記者提醒說。 在王玉慶看來，中國目前的環(huán)境狀況，與現(xiàn)行的經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)基本吻合。然而，中國現(xiàn)有的環(huán)保能力和法律支撐體系，無論從深度和廣度而言都無法令人滿意。 首先不可回避的，便是環(huán)境保護在立法層面上存在的缺陷。全國政協(xié)委員、上海交通大學法學院環(huán)境資源法研究所所長王曦告訴《財經(jīng)》記者，目前中國現(xiàn)有的環(huán)境保護法律，如《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》等都主要針對企業(yè)做出規(guī)定和要求，并未對政府的行為做出足夠的主動約束。 他解釋說，目前的法律只是規(guī)定企業(yè)項目要審批、排污要登記、污染物排放要接受環(huán)保部門的監(jiān)測以及違規(guī)要處罰等，對政府的約束能力卻不夠。實際上環(huán)保部門在對項目進行環(huán)境影響評價的時候，不管最后批還是不批，整個程序都要接受社會的監(jiān)督。如果法律無法對政府的審批、評估、監(jiān)管等行為做出強有力的約束，就會從客觀上縱容政府的失當行為。 反觀世界，環(huán)保制度最初在美國誕生時，主要就是希望通過社會監(jiān)督的力量，來限制政府權(quán)力的過度膨脹。在這種機制下，社會公民、民間團體都有權(quán)知曉政府的環(huán)保投資的具體流向，并能對大大小小的項目決策，提出支持或反對意見。 原國家環(huán)保總局副局長王玉慶在接受《財經(jīng)》記者采訪時也建議，為了防止走“先發(fā)展，后治理”的老路，國家環(huán)保部門和其他相關(guān)機構(gòu)，有必要增加“4萬億”投資項目的透明度。 王玉慶還建議，除了要對項目進行全程監(jiān)管，還需對“4萬億”投資項目進行后期評估，“也就是說，除了執(zhí)法監(jiān)督，還要反過來再評價一下，當時批的這個項目是不是合適。” 從環(huán)保部門自身來看，能力建設的相對滯后，使得其應對日常環(huán)保業(yè)務就已經(jīng)捉襟見肘，更遑論有余力對“4萬億”投資給予重點關(guān)注了。 在2008年全國“兩會”之后，環(huán)保總局已經(jīng)正式升格為環(huán)保部。而各省的環(huán)保局，也有望在今年4月全面升級為環(huán)保廳；與環(huán)保局這個事業(yè)單位序列相比，環(huán)保廳作為政府組成部門，將可以參加政府的常務會，無論和環(huán)保相關(guān)與否。 但升格并未帶來整個環(huán)保隊伍的質(zhì)變。雖然包括行政編制和事業(yè)編制在內(nèi)，環(huán)保部增加了數(shù)百人，但無論從人員數(shù)量還是專業(yè)結(jié)構(gòu)而言，還都無法與美國環(huán)保局（EPA）這樣的國外同行相比，當然也難以滿足中國這樣一個大國現(xiàn)實的環(huán)境監(jiān)管需求。 在這樣的制度和能力基礎上，沒有人能夠準確預測，“4萬億”投資計劃到底會在多大程度上，或者說怎樣影響中國環(huán)保進程。 |